Автор: Edgeways (194.186.114.---)
Дата: 20-09-04 11:24
http://www.future-designing.ru/index.cfm?id=434
В 1990-е годы Россия пережила процесс регионализации социо-культурного, экономического и административно-политического пространства страны. На базе индустриального в своей основе единого народнохозяйственного комплекса и однородного (гомогенного) государственно-правового пространства возникли восемьдесят девять субъектов федерации, каждый из которых получил в свое ведение большую часть экономических объектов, расположенных на его территории, и сформировал собственную политическую и правовую систему. Несомненным позитивным следствием прошедшей регионализации Российской Федерации стало то, что ее субъекты научились жить самостоятельно, породили новую волну социальных проектов, а также новую систему управленческих практик.
Однако созданные в результате освоения индустриального, территориально-географического и социально-политического наследства Советского Союза новые регионы России сформировались как административно-интегрированные сообщества, главными действующими субъектами которых стали региональные органы власти, а главной управленческой практикой – администрирование. Если в индустриальную эпоху таким образом организованные государственно- (административно-)-территориальные сообщества еще могли быть конкурентоспособными, то уже в середине 1990-х годов явственно обозначились пределы их роста. В глобализирующемся мире, совершающем переход от индустриальной экономики к постиндустриальной и от административной интеграции к культурной, российские регионы оказались неконкурентоспособными. Началось "свертывание" пространства "административных" регионов России.
Вместе с тем в России в конце 1990-х годов развернулось строительство новых "культурно-экономических" регионов. Последние формируются как сообщества, основанные на пространственной локализации определенных видов экономической деятельности, центром которой является управление финансами и собственностью, разработка новых технологий и продуктов, а также создание необходимой для этого информационно-коммуникационной инфраструктуры и сферы социально-культурных услуг. Эти сообщества ориентированы на переход к постиндустриальной экономике и культурной интеграции.
Новые "культурно-экономические" регионы не покрывают всю карту страны как единое гомогенное пространство, вытесняющее все другие притязания на присвоение этого же пространства. Контуры разных экономических регионов пересекаются, образуют причудливые "узоры" новой политической, социальной, экономической и культурной географии.
Ясно, что новые экономические регионы будут развиваться за счет "свертывания" прежнего административного пространства старых административных регионов, деконструируя его и высвобождая тем самым элементы и энергию для создания нового. Но столь же ясно, что сообщества, не влившиеся в новые экономические регионы, будут страдать. Часть регионов фактически признали поражение в этой конкуренции и отказались от дальнейшей борьбы. Они пребывают в сильнейшей депрессии: население, ведущее индустриальный образ жизни и не находящее применения своим силам в новых обстоятельствах, деградирует. Таким образом, новые регионы являются "лоскутными" по отношению к общему пространству России. Расширение их пространства требует освоения населением новых техник и типов деятельности, получения нового профессионального образования и пр., в том числе освоения новых техник государственного управления.
Российское государство в состоянии и обязано сделать новую регионализацию страны управляемой и продуктивной.
Меняющаяся региональная архитектура страны
Административно-политическая регионализация страны свершилась
Административная направленность пространственного развития России в 1990-е годы
Если попытаться охарактеризовать процесс пространственного развития России в последнее десятилетие, то суть его может быть выражена понятием "регионализация"(K1). В стране нарастает правовое, государственно-административное, социо-культурное и экономическое своеобразие отдельных территорий. Прежняя регионализация целенаправленно задавалась государством и опиралась на стратегию и практику размещения производительных сил, вырабатываемую Советом по размещению производительных сил при Госплане СССР. Формировавшиеся при этом регионы являлись частями единого народнохозяйственного комплекса, их границы, как правило, совпадали с государственно-административными(K2). При этом однородная система государственного управления, единая правовая система делали существование этих регионов комплиментарным друг по отношению к другу. Регионы не вступали в прямую экономическую и политическую конкуренцию между собой. Более того, за счет своей народнохозяйственной специализации они выступали в виде взаимодополняющих звеньев единых технологических и социно-культурных цепочек. Главными принципами государственной региональной политики советского государства были комплексность социально-экономического развития (цель - самодостаточность регионов, страны, социалистического содружества) и выравнивание его уровня в различных регионах.
После распада СССР постсоветское пространство было заново переструктурировано. Оно больше уже не представляло гомогенную площадку индустриализации, на которой производительные силы располагались комплексно и равномерно, с учетом специализации каждого региона в рамках единого народнохозяйственного комплекса. Фактически, в последнее десятилетие ХХ века произошла новая регионализация России.
Причем эта регионализация была, по сути дела, административно-политической. Ее основным инициатором выступили органы власти субъектов федерации, ставшие своего рода "каркасными структурами", вокруг которых сформировались территориально замкнутые сообщества. Именно они получили в руки инструмент для "сборки"(K3) из территориальных сегментов ранее единого народнохозяйственного комплекса самостоятельных государственных единиц, получивших статус субъектов федерации.
В России произошла так называемая "юрисдикционная интеграция"(K4), когда в пространстве страны выделились совпавшие с границами субъектов федерации зоны строительства, относящиеся к автономным правовым системам. После того как эти системы оформились они "замкнули" активность многих людей в своих пространственных пределах. Юрисдикция административных органов (понимаемых здесь не в смысле субъектов административного права, а в смысле органов, осуществляющих государственное управление в границах субъектов федерации), будучи совокупностью правомочий, разрешающей правовые споры и решающей дела о правонарушениях, т.е. оценивающей действия индивидов или иных субъектов права с точки зрения их правомерности, стала для России в 1990-е годы тем самым "полем", на котором сообщества отстраивали собственную жизнь.
Итак, за последнее десятилетие страна пережила своеобразную административную регионализацию(K5). Органы власти субъектов федерации постепенно "стянули" на себя экономический, административно-политический и культурно-символический капитал, что в конечном итоге позволило в границах зоны своей юрисдикции создать своеобразные административно-интегрированные сообщества. Причем количество их легко поддается исчислению - восемьдесят девять "административных" регионов(K6).
"Административные регионы" (административно-интегрированные сообщества) - основная единица членения пространства России
Административно-интегрированными ("административными регионами") следует считать те сообщества, которые формируются в границах юрисдикции административных органов (органов управления) субъектов федерации. Порядок хозяйственной, политической и прочей деятельности в таких сообществах устанавливается преимущественно одним центром - органами власти субъекта федерации. Основными характеристиками административно-интегрированных сообществ стали:
1. Создание экономической системы, обычно именуемой "бюджетной экономикой", когда именно бюджет рассматривается юрисдикционным органом в качестве главного источника для финансирования социально-экономического развития, а все подпадающие под юрисдикцию субъекты выступают в качестве доноров бюджета либо реципиентов бюджетных средств. Наиболее выраженными чертами "бюджетной экономики" являются следующие:
а) возможность органов власти субъектов федерации оказывать формальное или неформальное влияние на деятельность предприятий, расположенных в пространстве их юрисдикции(K7);
б) строгая иерархия организации экономической жизни. Благополучие хозяйствующих субъектов во многом зависит от их близости к административным структурам (степень участия субъекта федерации в уставном капитале, неформальные связи между администрацией хозяйствующих субъектов и государственными чиновниками и т.п.). Этажи в иерархии "бюджетной экономики" выстраиваются в соответствии с градацией этой самой "близости". Одним из тяжких нарушений порядка функционирования такой экономики является нарушение стабильности иерархии, свободная конкуренция между вовлеченными в ее орбиту субъектами. Поэтому в "бюджетной экономике" ведется ожесточенная и яростная борьба с конкуренцией. Последняя воспринимается как угроза стабильности и солидарности общества;
в) "экономика для своих". Становясь "своими" для административных структур, хозяйствующие субъекты получают разного рода преференции за счет государственных (бюджетных) средств:
1) кредиты, поручительства, лицензии, бюджетные заказы и пр.(K8);
2) возможность создавать "стратегические альянсы" административных органов и хозяйствующих субъектов на базе не экономических, а административно-политических или лично-клановых соображений(K9);
3) включение в систему обращения ресурсов только внутри круга аффилированных лиц(K10); и пр. Оборотной стороной строительства экономики "только для своих" выступает нередко проявляемое органами власти субъектов федерации стремление "замкнуть" экономические границы своих регионов, дисциплинарно контролировать перемещение людей, товаров и иных объектов на территории, находящейся в их юрисдикции. Так, проведенные Минюстом РФ в 2000 году проверки соответствия регионального законодательства федеральному показали, что почти во всех субъектах РФ, входящих в ПФО, региональные власти устанавливали ограничение на передвижение товаров; в) своеобразный "административный налог" (обязательная и безвозвратная передача хозяйствующими субъектами финансовых и иных имущественных ресурсов в распоряжение органов власти субъектов федерации), который является платой за вхождение в экономику "для своих" и взимается как официально (через административное тарифное регулирование, особую систему налогообложения, через инвестиционные программы субъектов федерации и пр.), так и неофициально или полуофициально (в виде коррупционных связей, формирования специальных внебюджетных фондов, объявление "народных строек"(K11) и т.п.).
г) территориально замкнутый баланс прибылей и обременений в административно-интегрированном сообществе. В этом балансе сумма прибылей принципиально сопоставима с объемом обременений. Для чего административными органами регулируется величина и формы получения прибылей, а также распределяются обременения в обществе (налоги, содержание социальной сферы, обязательное политическое и прочее "спонсорство" и т.д.). При этом прибыли нередко присваиваются в частной форме, через аффилированные с административной властью предприятия, а вот предпринимательские издержки данных субъектов перекладываются на все сообщество через бюджетное финансирование и снижение нормативных требований к хозяйственной деятельности (перекрестное субсидирование, манипулирование с бюджетными долгами, уплатой налогов, льготное налогообложение, смягчение экологического контроля и т.д.)(K12);
д) "зонтичная экономика". Особенностью "зонтичной" структуры является то, что она как бы "накрывает протекционистским зонтиком" всех находящихся на административно контролируемой ею территории субъектов, распределяя между ними прибыли и обременения. При этом, поскольку в "бюджетной экономике" всегда должен быть недостаток средств, постольку региональные власти неизбежно "сползают" в своем подходе к данному типу экономики к построению мобилизационного типа хозяйства(K13) и стремятся контролировать все источники доходов(K14). Кроме того, при формировании территориального баланса прибылей и убытков, убытки чаще всего превышают прибыли. Поэтому для восстановления баланса органы власти субъекта федерации жизненно нуждаются в привлечении средств извне. Следовательно, "протекционистский зонтик" для того, чтобы он справился со своими функциями, нуждается в поддержке извне. "Зонтик" должен к чему-то "крепиться"(K15). Другого источника поступления средств, кроме федерального бюджета, у "административных" регионов практически нет: бюджетные трансферты, налоговые льготы, так называемые "государственные инвестиции" и пр.(K16).
2. Формирование административно выделенных в пространстве страны территорий, претендующих на суверенность(K17), "каркасной структурой" которых стали органы государственной власти субъектов федерации. Это предполагает:
а) стремление административных органов региона контролировать все происходящее на своей территории: деятельность партий, предприятий, социальных учреждений и пр. в качестве элементов своеобразного "административного ландшафта", передвижение по которому (участие в выборах в качестве кандидата на те или иные государственные посты, занятие бизнесом, общественная деятельность, деятельность СМИ и т.п.) подчиняется воле региональных органов государственной власти(K18);
б) деление всех взаимодействующих с властью субъектов на "своих" (признающих юрисдикцию) и "чужих" (в состав которых чаще всего попадают нерезиденты данных территорий)(K19);
в) обладание высшими должностными лицами и органами государственной власти субъектов федерации своеобразными "иммунитетами" (неприкосновенность для правоохранительных органов), возможность оказывать давление на судебную систему и пр.;
г) монополизация органами власти субъекта федерации "канала" взаимодействия с федеральным центром, воспроизведение вассально-сюзерениальной структуры в сфере политики и в государственном устройстве: - федеральные партийные структуры представляются региональными политическими организациями, патронируемыми главами соответствующих субъектов федерации; - формальные договоры региона и федерального центра о разграничении компетенции, подкрепляемые неформальными контрактами о невмешательстве во внутренние дела, в обмен на лояльное отношение региональных властей к федеральным; - деятельность высших должностных лиц субъектов федерации осуществляется на федеральном уровне в качестве лоббирования региональных интересов, и имеется специальное институциональное оформление этой деятельности (например, имеется ранее осуществлявшееся формирование Совета Федерации по должности); - и т.д.
3. Моноцентрическая система ценностей, которой придается директивность за счет поддержки со стороны административных структур. Центром регулирования, а также нормирования ценностей в сообществе выступили органы государственной власти административных регионов. Соответственно положение и ценность различных социальных институтов определяется их взаимосвязью, близостью с подобным административным центром. Эта моноцентричность имеет конкретные проявления:
а) притязание на исключительный статус субъекта федерации в рамках государства, на уникальность пути развития для данного региона, самобытность культуры и пр.;
б) персонификация политики, когда важна не идеология, а принадлежность к "клану"(K20), административному "линиджу" (реальной или культурной "линии родства"), в связи с чем регулярно возникает проблема "преемника"(K21);
в) формирование представлений об особой территориальной солидарности, выражающейся в стремлении предоставить максимум социальных льгот населению, пусть даже и в ущерб экономическому развитию, в борьбе с федеральным центром за региональную исключительность, в стремлении государственных органов субъектов федерации доминировать на информационном рынке и пр.(K22);
г) формирование региональных систем информационной, правовой, хозяйственной, экологической "безопасности", по большей части являющихся системами безопасности руководства субъекта федерации;
д) выстраивание стратегий личного роста как государственно-карьерных, так и основанных на альянсе с государством. Таким образом, за последнее десятилетие в России произошла административно-политическая регионализация, которая привела к формированию особых "административных" регионов в форме субъектов федерации. Исследование, проведенное в рамках ПФО, показало, что черты административно-интегрированных сообществ в настоящий момент присущи практически всем субъектам федерации, входящим в состав округа. В то же время следует отметить, что региональная выраженность этих черт может сильно варьироваться. В наименьшей степени они присущи Самарской, Пермской и Нижегородской областям.
Позитивные последствия административно-политической регионализации России
Главным позитивным следствием административно-политической регионализации России было то, что резко возросло разнообразие вариантов развития страны, внутреннее разнообразие государственного управления, его сложность. Вместо тиражирования централизованно утвержденного образца развития России, в стране сформировалось восемьдесят девять самостоятельных "административных" регионов, которые предприняли попытку самостоятельно выстроить собственные политические и социально-экономические системы.
Статистика показывает, что законодательство субъектов федерации будет в дальнейшем расти, как по количеству принимаемых на уровне регионов России законов, так и по объему регулирования общественных отношений. Сейчас федеральное законодательство составляет примерно 10% в структуре всего объема действующих нормативных актов. По расчетам специалистов в области регионального законодательства, в 2000 году в стране будет примерно 800 тысяч муниципальных нормативных актов, 580 тысяч актов субъектов федерации, 110 тысяч федеральных нормативных актов и 50 тысяч международных актов. Темпы прироста актов субъектов федерации и муниципалитетов гораздо выше, чем федерации. В среднем по стране законы в структуре всех нормативных актов субъектов федерации составляют около 4% (на федеральном уровне 2%), а акты глав субъектов и Правительства - примерно 26% (на федеральном уровне акты Президента - 14%, Правительства – 25%). Сейчас в большинстве субъектов федерации принято и действует в среднем от 100 до 250 законов. В Башкортостане законодательство кодифицировано и сведено в 16 кодексов(K23).
Стоит отметить, что аппарат полномочного представителя Президента РФ в ПФО при проверке соответствия регионального законодательства федеральному зафиксировал ряд случаев, когда региональное законодательство, формально находясь в противоречии к федеральному, на деле закрепило правила и процедуры, позволяющие более интенсивно развиваться регулируемым отношениям. Модели правового регулирования, предлагавшиеся законодательством субъектов федерации, были оценены как более прогрессивные, чем модели, предписанные законами РФ.
Иными словами, административно-политическая регионализация, во-первых, обеспечила адаптацию доставшейся в наследство от Советского Союза социально-экономической системы к существованию в условиях, когда ликвидировано централизованно планируемое государственное управление обществом, во-вторых, повысила внутреннее разнообразие социальных, экономических и политических процессов в стране, увеличила количество реализуемых региональных проектов. В-третьих, административно-политическая регионализация стимулировала появление целого пласта новых техник государственного управления и техник деятельности в сфере политики, экономики и культуры (выросли новые политические, организационные и бизнес-культуры, в обществе сформировались новые системы социальных статусов людей), в-четвертых, увеличила своеобразие различных территорий страны, среди которых появились территории, реализовавшие разные проекты развития (например: Ульяновская область, предпринявшая попытку законсервировать просоциалистический протекционизм в региональном масштабе; Татарстан, предложивший модель децентрализованной федерации и регионального протекционизма; Самарская область, в которой были реализованы многие принципы "открытого общества" и конкурентной экономики).
Далее...
|
|
