Спектакль о цифровизации России
[newsland.com]
Экономист Борис Славин о политической кампании и реальных задачах управления

В российской практике госуправления создан театр одного зрителя, и все чиновники выступают актерами в этом спектакле

В загородной резиденции президента России Ново-Огарево 5 июля 2017 г. состоялось особое заседание Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Оно было посвящено обсуждению программы «Цифровая экономика», которая последние полгода была на слуху не меньше, чем несанкционированные митинги и отношения с Дональдом Трампом. Начиная встречу, Владимир Путин придал максимальный статус обсуждению, заметив, что «формирование цифровой экономики – это вопрос национальной безопасности и независимости России, конкурентности отечественных компаний, позиций страны на мировой арене на долгосрочную перспективу».

Почему тема цифровизации, которой обычно занимаются ответственные за информационно-коммуникационные технологии чиновники не выше министра и специалисты в области IT, приобрела в России такой вселенский масштаб, стала предметом обсуждения первых лиц государства? Точно не потому, что настало время цифровой революции, – это время Россия, как всегда, проспала, и вопросы, которые сегодня с таким воодушевлением обсуждаются российской элитой, актуальны разве что для отсталых в экономическом развитии стран. Может быть, действительно под угрозой национальная безопасность и независимость России? Тоже нет; например, наиболее серьезные последствия для России в санкционной войне связаны с финансовыми ресурсами и высокими технологиями, но никак не с цифровыми или информационными технологиями.

Идея

Цифровая экономика – одна из характеристик информационного общества, она показывает, насколько объем информационных услуг сравним с объемом обычных, аналоговых услуг на рынке. Цифровизация экономики означает широкое проникновение информационно-коммуникационных технологий в деятельность бизнеса и государства через их автоматизацию, появление новых возможностей предоставления услуг населению посредством сети интернет, широкое развитие мобильных средств коммуникаций и облачных технологий. Многие развитые страны уже достигли или вплотную приблизились к состоянию, когда объем добавленной стоимости цифровых отраслей (а к последним помимо телекоммуникаций и СМИ относится и финансовый сектор) становится максимальным. Россия в цифровом развитии не лидер, но и не аутсайдер, как в экономике, так и в госуправлении. В рейтинге e-Government Rankings 2016, составленном токийским университетом Waseda и Международной академией CIO, Россия заняла 30-е место, причем основные показатели, которые снизили общий балл, связаны не с уровнем цифровизации, а с низким качеством организации процессов управления, недостаточной прозрачностью и координацией деятельности правительства.

Всемирный банк в 2016 г. выпустил аналитический доклад «Цифровые дивиденды», который сначала привлек к себе внимание членов Совета Евразийского экономического союза, а потом уже, по всей вероятности, и высших органов российской власти (см. статью «Люди или цифры – кто нужнее», «Ведомости» от 17.01.2017). Но в докладе Всемирного банка как раз обосновывался тезис, что нельзя развивать только технологии, надо выстраивать и соответствующее новым цифровым возможностям управление, отношения между субъектами экономики, названные в докладе, в противовес цифровым, «аналоговыми» компонентами. В пояснительной записке авторы писали: «Основной посыл доклада состоит в следующем: необходимо, чтобы стратегии цифрового развития были гораздо шире стратегий развития ИКТ». Но этот посыл для российских чиновников уже не важен, лозунг о построении цифровой экономики в России попал в речь президента, и сразу началась гонка между группами влияния за право стать основным бенефициаром новой программы. Цифровые дивиденды из аллегории превратились в реальную и лакомую цель.

Драматурги

В первое время на роль разработчика новой программы претендовал Всемирный банк, у которого был собран солидный статистический материал, имелись хорошие контакты с большой группой российских экспертов, дружественные отношения с Аналитическим центром при правительстве. Но и другие группы претендовали на то, чтобы сказать свое слово в области цифровизации России. Это и экспертный совет открытого правительства, и эксперты Столыпинского клуба под предводительством Бориса Титова, и аналитики Центра стратегических разработок Алексея Кудрина.

Однако в сражении за флаг цифровизации победу одержал тандем помощников президента Андрея Белоусова и Игоря Щеголева. Несмотря на то что программу развития цифровой экономики было поручено готовить Минкомсвязи (которое опиралось на возможности Всемирного банка), помощники президента перехватили инициативу, подключив ресурс Агентства стратегических инициатив (АСИ). Чиновники правительства не выдержали напора со стороны амбициозных представителей агентства, поддержанных администрацией президента, и к марту 2017 г. вынуждены были согласиться на лидирующую роль АСИ, тем более что сроки представления программы президенту стремительно сокращались – в июне она должна была лечь на стол Путину. Статус-кво был подтвержден распоряжением Путина о создании рабочей группы Экономического совета при президенте по направлению «Цифровая экономика», сопредседателями которой и стали Белоусов и Щеголев.

Еще ранее приказом главы Минкомсвязи была создана представительная группа экспертов в области цифровых технологий. Их было решено использовать для разработки программы цифровой экономики. Понятно, что в отведенные сроки (оставались только апрель и май) с учетом того, что эксперты по-разному понимают термин «цифровая экономика», разработать что-то серьезное, даже с опытом АСИ в организации интеллектуальных штурмов, невозможно. Поэтому организаторы пошли по традиционному для чиновников пути – сделать то, что в такие сроки возможно, и назвать результат той самой программой, которую уже разрекламировали.

Прогон

Программу сразу было решено представить в форме vision – т. е. картины того, какой Россия должна стать к 2024 г., чтобы считаться цифровой. И перед экспертами была поставлена задача нарисовать этапы цифровизации страны по таким направлениям, как государственное регулирование и управление, информационная инфраструктура и безопасность, исследования и разработки, кадры и образование, умный город и цифровое здравоохранение. Поскольку экспертов было много, а помечтать никому не сложно, программа быстро наполнилась огромным числом пунктов, в которые входили как примитивные цели, типа «к 2017 г. создан совет по цифровой экономике», так и трудно измеряемые задачи, например, «к 2018 г. созданы условия для привлечения частных инвестиций в развитие орбитальной группировки». Поскольку никакой идеологической основы в программе нет, громоздкий перечень задач, непонятно как и за чей счет реализуемых, стал не более чем плохо структурированным набором хотелок.


Перед экспертами также ставилась задача оценить финансовые потребности на реализацию программы. Но поскольку сумма хотелок представляла собой неадекватную цифру, организаторам разработки программы пришлось ограничиться общей оценкой затрат в размере 100 млрд руб. ежегодно, которую и озвучил руководитель Минкомсвязи на заседании 5 июля, на всякий случай оговорившись, что «значительная часть этих средств действительно уже содержится в расходах федерального бюджета» и просто потребует консолидации. Вообще говоря, если результатом цифровых баталий станет координация министерств и ведомств в области автоматизации – она сейчас практически отсутствует, – уже можно говорить об успехе. Но, судя по всему, кроме руководства Минкомсвязи такая координация никому не нужна.

Премьера

Описанные выше страсти по цифровизации России позволяют ответить на поставленный в начале статьи вопрос: зачем вообще нужна программа развития цифровой экономики? Но стоит еще прокомментировать финальный аккорд всех этих страстей – обсуждение разработанной программы «Цифровая экономика» на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Поскольку программа оказалась совершенно непримечательной, а критика ее не подразумевалась, выступающие говорили в основном об успехах ведомств или регионов, которые они представляли, или о важности цифровых технологий вообще. На фоне дружеского поддакивания и одобрения несколько необычно прозвучало выступление представителя АСИ Дмитрия Пескова. Во-первых, он уколол руководителя Минкомсвязи Николая Никифорова, обратив внимание на то, что не нужно удваивать число программистов до миллиона, лучше ограничиться меньшим числом, но лучшего качества. И, во-вторых, он посягнул на святая святых Роскомнадзора – ограничения в сети интернет, предложив ввести запрет на слово «запрет». Впрочем, эти колкости прозвучали так обтекаемо, что большинство участников заседания, похоже, никаких намеков на разногласия и не услышали.

Интересен еще один малозаметный факт. Когда шла работа над программой в экспертных группах, сроком ее реализации был обозначен 2025 год. Но к обсуждению на совете срок реализации изменился на 2024 г., совпав с окончанием будущего очередного срока президентства. Именно эта корректировка срока и описанные выше страсти по лидерству в разработке программы и дают ответ на вопрос, почему цифровая экономика получила столь пристальное внимание в России именно сейчас. Увы, но цифровизация стала всего лишь еще одним поводом для российских элит взбаламутить в предвыборный период привычный ход дел, выяснив и упрочив свои позиции в борьбе за влияние на президента. В театральной практике есть такой жанр, как моноспектакль, или театр одного актера. Похоже, что в российской практике госуправления создан театр одного зрителя и все чиновники выступают актерами в этом спектакле.

Критика

Как бы то ни было, премьера состоялась. Теперь есть какое-то время для серьезного анализа ситуации и выработки стратегических, а не популистских решений. Если проанализировать тренды развития, например, экономики США, можно увидеть, что рост цифровых секторов экономики, таких как телекоммуникации, финансы и т. п., в этой стране замедляется, а набирают скорость отрасли, связанные с интеллектуальными услугами и обслуживанием человека, – наука, управленческие сервисы, образование, медицина, социальное обеспечение. Парадокс, но цифровизация ведет к тому, что возрастает роль нецифровых услуг. Об этом эффекте хорошо знают специалисты в области корпоративной автоматизации: чем больше оцифровываются процессы на предприятии, тем большее значение приобретают нецифровые коммуникации. Именно о таких нецифровых, своего рода аналоговых компонентах и писали аналитики Всемирного банка.

Сегодня не надо убеждать бизнес в необходимости внедрения цифровых технологий, предприниматели и без подсказок, и без государственного финансирования используют и будут использовать средства автоматизации в управлении. А вот необходимость убеждать в полезности автоматизации чиновников говорит лишь о том, что их деятельность не оценивается с точки зрения эффективности. Если выстроить систему мотивации эффективного государственного управления, руководители министерств и ведомств сами побегут на рынок за цифровыми технологиями. Государство, как регулятор, не имеет права отставать от жизни, поддерживать цифровую экономику уже поздно, оно должно отслеживать тренды и создавать условия для будущего роста. А это означает, что инвестировать надо уже не в цифру, а в интеллект и человека: в науку, образование, медицину и социальное обеспечение. Рынок тоже движется в этом направлении, но здесь ему нужна помощь, российский бизнес еще пока не может работать на долгую перспективу. Что же касается блокчейна и цифровых платформ, они будут развиваться и без спектаклей о цифровизации России.

Автор – научный руководитель факультета прикладной математики и IТ Финансового университета при правительстве РФ